Субъекты Российской Федерации привлекают ресурсы, чтобы платить заработную плату бюджетникам. Это – нонсенс!
"Хочу обратиться к новейшей российской истории. Мы помним, что середина 2000-х годов стала для России периодом избавления от колоссального долгового бремени, связанного с наследством от СССР (как известно, все внешние долги Советского Союза Россия приняла на себя). Как только появилась такая возможность, страна ускоренными темпами стала гасить долговые обязательства перед странами-членами Парижского клуба, перед банками, объединенными в Лондонский клуб, перед иностранными коммерческими кредиторами, правительствами иностранных государств. Но первое, что сделала Россия как суверенный должник, как только в стране наладилась бюджетная ситуация, появились дополнительные доходы, она досрочно погасила задолженность перед МВФ, несмотря на то, что по сравнению с другими категориями долга это были весьма дешевые в обслуживании обязательства. Это было сделано не случайно, ведь для страны, стремящейся к использованию только рыночной формы привлечения заемных ресурсов, что является признаком финансово устойчивого государства-заемщика, сам факт наличия в долговом портфеле обязательств перед МВФ сигнализировал инвесторам, что у этого заемщика в прошлом были проблемы с исполнением долговых обязательств.
Размещение облигационных займов на международных финансовых рынках, когда в долг заемщику дают только «под имя», – самый «чистый» вид заимствований, не предполагающий никаких условий и означающий самую высокую степень доверия заемщику. И чтобы инвесторы были готовы к предоставлению заемных средств на максимально благоприятных условиях, заемщик должен обладать хорошей кредитной историей.
Этот опыт важно учитывать при анализе причин и обстоятельств так называемой «долговой проблемы» российских регионов. К сожалению, приходится констатировать, что к таким понятиям, как «кредитная история», «ответственная долговая политика», отношение субфедеральных заемщиков пока еще далеко от современных требований. Достаточно сказать, что на долговых рынках некоторые субъекты Российской Федерации привлекают ресурсы, чтобы платить заработную плату бюджетникам. Это – нонсенс!
В теории существует так называемое «золотое правило»: заемные средства должны направляться исключительно на финансирование инвестиций, формирующих отдачу, которая превышала бы стоимость заимствований. При соблюдении этого правила исключено попадание заемщика в состояние долговой неустойчивости.
На протяжении нескольких последних лет Правительство Российской Федерации утверждает «Основные направления государственной долговой политики», где четко формулируются ее цели и задачи, описываются прогнозируемые макроэкономические условия, в которых эта политика будет реализовываться, дается оценка результатов прошедшего периода. Регионы такой практики, к сожалению, не имеют. Для многих из них заемная политика сводится к умению «выбивать» бюджетные кредиты, а не к ответственной работе с инвесторами, банками-кредиторами, формированию благоприятной кредитной истории, заботе о кредитном рейтинге, построению управляемой (рыночной) структуры долга.
На мой взгляд, долговая проблема регионов не будет решена до тех пор, пока не изменится государственная политика в отношении бюджетных кредитов как инструмента поддержки субъектов Российской Федерации. Основные принципы, которым необходимо следовать при предоставлении бюджетных кредитов, уже давно изобретены. По существу, это те же самые подходы, что применяет МВФ при кредитовании стран-заемщиков или, например, центральный банк любой страны при кредитовании коммерческих банков. Попробую кратко сформулировать.
Во-первых, по аналогии с МВФ и ЦБ федеральный бюджет должен выступать как кредитор последней инстанции, то есть бюджетный кредит как инструмент льготного кредитования должен предоставляться только в случае попадания должника в крайне тяжелое финансовое положение, когда фактически утрачена способность привлечения рыночных ресурсов на приемлемых условиях. Как следствие, должен быть разработан набор критериев для определения субъекта, имеющего право на получение бюджетного кредита.
Во-вторых, должен действовать принцип «обусловленности», предполагающий обязательное исполнение заемщиком по бюджетному кредиту комплекса мер для выхода из сложившейся ситуации. Если в случае с МВФ – это реализация специально разработанной для страны программы экономических реформ, в случае с центральным банком – меры особого надзора, то со стороны федерального центра в отношении регионов это должна быть индивидуальная программа мер бюджетной консолидации, оптимизации расходов и т.п. Реализация такой программы предполагает этапность, а предоставление бюджетного кредита осуществляется траншами, когда перевод заемщику каждой части кредитных средств обусловлен выполнением последним ряда принципиальных условий, достижением определенных целевых показателей (по международной терминологии – так называемых «триггеров»). Кстати, за невыполнение согласованных мер по выходу из кризиса должна быть установлена ответственность конкретных представителей региональных властей.
В-третьих, задолженность по бюджетным кредитам не может быть предметом реструктуризации или списания. МВФ имеет статус привилегированного кредитора, невозврат кредита центральному банку ведет к отзыву лицензии коммерческого банка-заемщика. Аналогичный принцип в отношении кредитов федерального бюджета у нас, к сожалению, не соблюдается. В результате, формируется устойчивое и крайне опасное понимание субъектов, что обязательства по бюджетным кредитам можно не исполнять.
В целом, получение бюджетных кредитов должно рассматриваться регионом как крайняя мера, а наличие обязательств по ним в долговом портфеле – как факт, отрицательно характеризирующий кредитную историю заемщика.
Вместе с тем, существуют объективные причины роста госдолга субъектов Российской Федерации и, соответственно, необходимость продолжения их поддержки со стороны федерального центра".
